Sledovatel

SL

Як Україна буде домовлятися про вступ до ЄС та чому уряду не обійтися без ‘’елітного дивізіону’’

post-title

Минулого тижня Європейська комісія затвердила проєкт переговорної рамки (negotiation framework) для України, в якій викладене нинішнє бачення Брюсселем процедурних моментів вступного процесу.

Тепер переговорну рамку має узгодити або доопрацювати Рада ЄС, тобто держави-члени. А коли вони дадуть "зелене світло" щодо змісту цієї рамки, має відбутися перша міжурядова конференція, до якої, крім держав-членів, долучиться також Україна. Саме цей формат означатиме офіційний старт переговорів про вступ України до ЄС.

Втім, технічна підготовка до процесу переговорів триває вже понад два місяці.

Ще 25 січня ЄС запустив процедуру скринінгу, тобто офіційної оцінки з боку Європейської комісії щодо відповідності українського законодавства європейському за всіма 33 главами права ЄС. Повинні відбутися етапи пояснювальних та двосторонніх сесій, за результатами яких Єврокомісія підготує підсумковий аналітичний звіт. Далі на основі прогалин, виявлених в ході скринінгу, Єврокомісія запропонує Україні цільові індикатори (benchmarks) по кожній переговорній главі.

Якщо спрощено, то досягнення цих індикаторів і буде виконанням умов вступу України до ЄС.

Треба підкреслити, що переговори про вступ мають мало спільного з класичними міжнародними переговорами.

У процесі розширення ЄС держава-кандидат, Україна, не матиме простору, щоб висувати власні умови чи намагатися змінити ті, які виставить Євросоюз (чи не єдиним винятком є переговори про перехідні періоди в адаптації окремих норм, де між сторонами дійсно можуть тривати переговори – з аргументацією, політичними поступками тощо).

Всупереч своїй назві, "переговори про вступ" насправді будуть процесом адаптації українського законодавства до правової системи ЄС.

Тому найбільший шмат роботи припаде на державні інституції і на держслужбовців, які виступатимуть медіаторами між головними дійовими особами (а це державні органи, підприємства, бізнес, асоціації тощо) для досягнення консенсусу щодо впровадження європейських норм. Там держслужбовці готуватимуть законодавчі акти і комунікуватимуть з Єврокомісією про виконання цільових індикаторів.

Тому сильне державне управління – це кістяк і необхідна умова успішної євроінтеграції.

Україна вже зробила перші кроки для підготовки до переговорного процесу.

Разом із розробкою Національної програми адаптації законодавства України до права ЄС, яка окреслить порядок дій у царині наближення законодавства до вимог права ЄС, розпочався процес формування інституційної структури переговорів. Вона включатиме:

  • підготовку української переговорної команди на чолі з головним переговорником;
  • створення переговорних груп, які формуватимуть позицію України, по кожному з розділів;
  • налагодження механізму координації роботи органів влади та вирішення внутрішньоурядових суперечностей у рамках переговорів (норми права ЄС можуть "зачіпати інтереси" одразу кількох урядових відомств).

Уряд стверджує, що ця структура буде створена найближчим часом, щоб мати можливість розпочати секторальні переговори без суттєвих затримок – за оптимістичними оцінками, навіть у другій половині цього року.

Тут допоможе те, що Україна вже має повноцінну бюрократичну структуру, яка була створена для виконання Угоди про асоціацію з ЄС, на чолі з профільним віцепрем’єром, координаційним офісом та посадами заступників міністрів з європейської інтеграції. Однак переговори про вступ до ЄС є значно більш комплексним процесом за виконання зобов’язань у рамках асоціації – як за інституційним механізмом, так і на рівні "переговорної механіки".

Тому покладатися на те, що вже є зараз, не вийде. Важливо не лише створити інституційну структуру переговорів, але й забезпечити її ефективність протягом усього переговорного процесу.

А для цього одним із пріоритетів уряду має бути реформа державного управління.

Євроінтеграція передбачає глибокі секторальні реформи, тож міністерства мають бути спроможними здійснювати якісний аналіз, формування і координацію державної політики.

Також мають бути чітко розмежовані сфери відповідальності державних органів і відсутнє дублювання їхніх повноважень. Роль Кабінету міністрів у виробленні державної політики має бути посилена – саме уряд має взяти на себе лідерство у впровадженні євроінтеграційних реформ. Зараз же міністерства не відіграють головної ролі у виробленні політики (хоча саме представники міністерств формуватимуть робочі групи за переговорними розділами і готуватимуть переговорну позицію з боку України), а координація та вироблення державної політики, у тому числі євроінтеграції, на практиці здійснює радше Офіс президента, аніж Кабмін. Хоча переговори про вступ до ЄС є перш за все технократичним процесом.

Варто додати, що зміна національної переговорної інфраструктури після початку переговорів є небажаною, оскільки це призводить до моментальної "постановки на паузу" як внутрішньої роботи з імплементації норм ЄС, так і переговорного діалогу з європейськими партнерами. Як доводить досвід держав Західних Балкан, у такому разі переговорний процес фактично припиняється, аж доки не відбудеться запуск нової структури, призначення та "вхід у справи" нових переговорників тощо.

Та й Україна вже має подібний досвід, адже неодноразово об’єднання/роз’єднання міністерств і раніше призводили до досить тривалих блокувань нормальної роботи уряду.

Таких помилок не варто припускатися під час переговорного процесу з ЄС.

Вище вже йшлося про потребу реформи, а точніше, посилення державної служби.

До держслужбовців, залучених до переговорів з ЄС, на практиці висуватимуть особливі вимоги. Їм потрібне знання тонкощів не лише українського, а й європейського права та особливостей його впровадження. Їм необхідно налагоджувати персональні контакти з візаві в Єврокомісії, вміння вести специфічну "брюссельську" переговорну комунікацію. Це особливо стосується переговорів щодо надання певних часових відстрочок із впровадження норм ЄС чи запитів на отримання додаткових обсягів передвступної підтримки для виконання "складних" зобов’язань (як-от енергетика чи кліматичні питання).

Переговорні позиції України у цих сферах будуть сприйняті та підтримані Єврокомісією лише за якісної аргументації і за наявності відповідних розрахунків, які покажуть, що такі винятки дійсно необхідні та що вони позитивно вплинуть на якість виконання Україною вимог до держави-члена ЄС.

Сподівання "вирулити" за рахунок морального кредиту довіри, який України має в ЄС після початку повномасштабної війни, або демонстрація поганого розуміння секторальних питань призведе до відмови ЄК йти на поступки Україні, а то й до заморожування переговорів.

І останнє, але не менш важливе. Україна має готуватися до потреби не тільки здійснити початковий відбір "найкращих з найкращих" членів переговорних груп та головного переговорника, а й надалі створювати стимули для того, щоб ці фахівці лишилися на посадах впродовж усього процесу переговорів.

Вступні переговори з ЄС тривають не один рік, тож важливим є накопичення і збереження інституційної пам’яті. Натомість часта зміна членів переговорної команди може призвести до того, що узгодження переговорних позицій щоразу буде фактично починатися спочатку. А це означатиме затягування процесу переговорів і те, що позиція країни-кандидата буде дуже слабкою у порівнянні з європейськими переговорниками.

Тому праця таких фахівців має адекватно оплачуватися.

По суті, учасників переговорів з ЄС необхідно виділити в "елітний дивізіон" держслужби,

постійно інвестуючи ресурси держави в їхнє посилення та професійну підготовку.

Бо ця інвестиція матиме довгостроковий, у тому числі фінансовий ефект для всієї держави.

Зрештою, шлях вступу до ЄС можна пройти лише один раз. Помилки на цьому шляху можуть "заморозити" вступ на довгі роки і навіть у разі позитивного завершення переговорів можуть дуже дорого коштують державі, яка недостатньо серйозно ставилася до роботи на етапі кандидатських переговорів.

Публікації в рубриці "Експертна думка" не є редакційними статтями та відображають винятково точку зору авторів

Wiki